ANATOMÍA DEL PODER
LOS PODERES QUE PARECE QUE NO GOBIERNAN
LA UNIÓN EUROPEA, EL PODER QUE CONDICIONA
Durante siglos, la soberanía política estuvo estrechamente vinculada a una idea aparentemente sencilla: dentro de sus fronteras, el Estado constituía el espacio fundamental de decisión. Las leyes se aprobaban nacionalmente, los gobiernos respondían ante sus propios parlamentos y la política económica se concebía, con las limitaciones impuestas por la realidad internacional, como una competencia esencialmente nacional.
La integración europea ha transformado profundamente ese esquema. España no ha dejado de ser un Estado soberano, pero desde su incorporación a las Comunidades Europeas en 1986 ejerce una parte de sus competencias dentro de una estructura política y jurídica más amplia. Muchas decisiones que afectan a los ciudadanos españoles ya no pueden explicarse únicamente desde Madrid, porque se adoptan, negocian o condicionan en un espacio compartido con los demás Estados miembros.
La Unión Europea representa así una forma de poder difícil de encajar en las categorías políticas tradicionales. No es un Estado que se encuentre por encima de España, pero tampoco una simple organización internacional en la que los gobiernos se limitan a cooperar ocasionalmente. Posee instituciones propias, ordenamiento jurídico, presupuesto, políticas comunes y competencias que los Estados le han atribuido mediante los tratados.
Estamos, por tanto, ante una transformación en la manera de ejercer la soberanía más que ante su desaparición. España conserva competencias propias, ejerce otras conjuntamente dentro del marco europeo y ha atribuido determinadas capacidades de actuación a la Unión. La cuestión fundamental ya no consiste únicamente en preguntarse cuánto poder conserva el Estado, sino cómo participa en un sistema en el que una parte de ese poder se ejerce conjuntamente.
ESPAÑA TAMBIÉN ESTÁ EN BRUSELAS
Esta diferencia resulta esencial porque evita una simplificación muy extendida: imaginar Bruselas como un poder exterior que decide y a España como un país que simplemente obedece. España también está en Bruselas: los ciudadanos españoles eligen a sus representantes en el Parlamento Europeo; los ministros españoles participan en el Consejo de la Unión Europea junto a los de los demás Estados miembros; el presidente del Gobierno forma parte del Consejo Europeo, donde se establecen las grandes orientaciones políticas de la Unión, y España participa en el conjunto de procedimientos institucionales mediante los cuales se adoptan las decisiones europeas.
La Comisión Europea ocupa una posición diferente. Defiende el interés general de la Unión, posee un papel fundamental en la iniciativa legislativa y supervisa la aplicación del Derecho europeo. Junto a estas instituciones se encuentran otras de enorme importancia, como el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo o el Tribunal de Cuentas.
El resultado no constituye una reproducción a escala continental de la división de poderes de un Estado. La Unión posee una arquitectura propia en la que participan simultáneamente instituciones que representan directamente a los ciudadanos, otras en las que están representados los gobiernos nacionales y otras concebidas para ejercer sus funciones con distintos grados de independencia.
UN PODER REPARTIDO
También las competencias están distribuidas de manera desigual. Existen materias en las que la Unión dispone de competencias exclusivas, otras en las que las comparte con los Estados y otras en las que su función consiste fundamentalmente en apoyar, coordinar o complementar la actuación nacional. La Unión solo puede actuar dentro de las competencias que los Estados le han atribuido mediante los tratados.
Esta arquitectura permite comprender por qué hablar simplemente de «cesión de soberanía» resulta insuficiente. Existe transferencia de capacidad de decisión, pero existe también participación en una capacidad colectiva que ningún Estado controla por sí solo.
EL DERECHO: LA FORMA MÁS VISIBLE DEL PODER
El Derecho constituye probablemente la manifestación más visible de esa transformación. Los reglamentos europeos son directamente aplicables en los Estados miembros, mientras las directivas obligan respecto del resultado que debe alcanzarse y requieren normalmente su incorporación al ordenamiento interno. Por vías diferentes, una parte considerable del marco normativo que regula la vida económica y social española se construye así mediante procedimientos en los que participan las instituciones europeas y los propios Estados miembros.
Protección de consumidores, competencia, medio ambiente, agricultura, mercado interior, regulación digital o derechos vinculados a la actividad económica son difíciles de comprender hoy atendiendo únicamente a la legislación nacida dentro de las fronteras españolas.
El Derecho de la Unión se rige además por el principio de primacía en los ámbitos en los que resulta aplicable, lo que obliga a jueces, administraciones y autoridades nacionales a tener en cuenta un ordenamiento que forma parte de la realidad jurídica española y cuya interpretación corresponde, en último término dentro de su ámbito, al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. La frontera entre lo nacional y lo europeo se vuelve así mucho menos nítida de lo que sugiere el mapa.
FRÁNCFORT: CUANDO EL PODER SE CONVIERTE EN MONEDA
Pero probablemente ningún ámbito permite observar mejor esta transformación que la moneda. España pertenece a la zona euro y, por tanto, ya no dispone de una política monetaria nacional independiente. El Banco Central Europeo y el Eurosistema determinan la política monetaria común, incluida la utilización de instrumentos que influyen sobre los tipos de interés y las condiciones monetarias del conjunto de la zona euro.
Las consecuencias llegan directamente a la vida cotidiana. Una decisión monetaria adoptada en Fráncfort puede terminar influyendo en el coste del crédito, la financiación empresarial o las hipotecas de millones de ciudadanos españoles. El Gobierno puede desarrollar políticas económicas y presupuestarias dentro de sus competencias, pero no puede decidir unilateralmente cuál debe ser el tipo de interés oficial del euro ni emitir una moneda nacional para responder a una crisis.
A cambio, España forma parte de una moneda compartida por algunas de las principales economías del continente y participa en una política monetaria cuya escala supera ampliamente la capacidad que tendría por separado.
Aquí aparece una de las paradojas fundamentales de la integración europea:
aquello que limita la autonomía nacional puede aumentar simultáneamente la capacidad colectiva.
EUROPA CONDICIONA, PERO TAMBIÉN CAPACITA
La política económica muestra esa doble dirección. Los Estados deben actuar dentro de reglas fiscales, mecanismos de coordinación y procedimientos de supervisión acordados en el ámbito europeo. Estas condiciones pueden reducir el margen de actuación de un Gobierno nacional, especialmente cuando sus preferencias chocan con compromisos asumidos colectivamente.
Pero Europa no actúa únicamente mediante restricciones. Los fondos estructurales y de cohesión han contribuido durante décadas a financiar infraestructuras y proyectos de desarrollo en España. Más recientemente, la respuesta a la pandemia mostró una dimensión diferente de la capacidad europea. El programa NextGenerationEU permitió movilizar recursos a una escala extraordinaria y el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia vinculó financiación a planes nacionales de inversiones y reformas.
La importancia política de ese mecanismo resulta especialmente reveladora. Los Estados elaboran sus propios planes, pero los desembolsos dependen del cumplimiento de hitos y objetivos previamente acordados y evaluados dentro del sistema europeo. Aparecen nuevamente las dos caras del poder: Europa proporciona recursos que amplían enormemente la capacidad de inversión nacional y, al mismo tiempo, establece condiciones para acceder a ellos.
LA MISMA ESTRUCTURA QUE CONDICIONA TAMBIÉN CAPACITA.
Esta dualidad puede observarse en otros ámbitos. La transición energética, la regulación de las grandes plataformas digitales, la política comercial, las normas de competencia, determinadas políticas ambientales o la respuesta a desafíos geopolíticos muestran hasta qué punto numerosos problemas contemporáneos superan la capacidad efectiva de actuación de los Estados considerados aisladamente.
Un país puede conservar jurídicamente una competencia y descubrir, sin embargo, que su capacidad material para ejercerla es limitada frente a mercados globales, multinacionales tecnológicas, crisis financieras, conflictos internacionales o transformaciones energéticas que desbordan sus fronteras. La soberanía formal y la capacidad real de actuación no son siempre lo mismo.
Desde esta perspectiva, compartir determinadas competencias puede interpretarse no solamente como una renuncia, sino también como una forma de recuperar colectivamente capacidad frente a poderes que ningún Estado europeo posee suficiente dimensión para afrontar por separado.
EL PROBLEMA DE LA LEGITIMIDAD
Pero esa construcción contiene problemas democráticos que no deberían ignorarse. La Unión Europea posee mecanismos de legitimidad democrática. El Parlamento Europeo es elegido directamente por los ciudadanos; los gobiernos representados en el Consejo proceden de sistemas democráticos nacionales; los parlamentos nacionales intervienen también en determinados mecanismos de control y los tratados sobre los que descansa la Unión han sido ratificados por los Estados conforme a sus respectivos procedimientos constitucionales.
Sin embargo, la legitimidad formal no elimina la distancia. Para muchos ciudadanos resulta relativamente sencillo identificar quién gobierna su municipio, su comunidad autónoma o su país. Resulta bastante más difícil determinar quién es políticamente responsable de una decisión europea en cuya elaboración pueden haber participado la Comisión, el Parlamento, el Consejo, los gobiernos nacionales, negociaciones entre Estados y procedimientos técnicos de extraordinaria complejidad.
Cuanto más compartido se encuentra el poder, más difícil puede resultar atribuir la responsabilidad. Esta circunstancia produce una tentación conocida en la política nacional. Los gobiernos pueden presentar determinadas decisiones europeas impopulares como imposiciones procedentes de Bruselas incluso cuando han participado en los órganos donde fueron negociadas o aprobadas. En sentido contrario, pueden incorporar a su propio relato político los beneficios obtenidos mediante políticas o recursos europeos.
EUROPA PUEDE CONVERTIRSE ASÍ
SIMULTÁNEAMENTE EN EXPLICACIÓN, EXCUSA Y MÉRITO.
El problema no es menor. Una democracia necesita que los ciudadanos puedan comprender razonablemente quién decide, quién responde y a quién pueden exigir responsabilidades. Cuando las cadenas de decisión se vuelven excesivamente complejas, el poder puede continuar siendo democrático en sus procedimientos y, sin embargo, resultar lejano en su percepción.
La integración europea plantea por ello una cuestión que trasciende a sus instituciones: cómo organizar democráticamente el poder cuando este se ejerce en varios niveles al mismo tiempo.
GOBERNAR DENTRO DE EUROPA
El Gobierno español responde ante el Congreso y, finalmente, ante los electores, pero una parte de las políticas que debe aplicar procede de compromisos construidos conjuntamente con otros gobiernos e instituciones europeas. No puede actuar como si esos compromisos no existieran, pero tampoco puede trasladar permanentemente a Europa la responsabilidad por decisiones en cuya elaboración España ha participado.
Gobernar dentro de la Unión significa, por tanto, algo más que administrar las competencias nacionales. Significa negociar antes de que las decisiones europeas estén tomadas, construir alianzas con otros Estados, influir en las instituciones comunes y conseguir que los intereses españoles formen parte de soluciones que necesariamente deben incorporar también los intereses de los demás.
La capacidad de influencia se convierte así en una forma de soberanía. Un Estado miembro no demuestra necesariamente mayor poder rechazando cualquier condicionamiento exterior. Puede demostrarlo también consiguiendo que una decisión compartida refleje una parte importante de sus prioridades. En una estructura como la Unión Europea, el poder no se mide solamente por aquello que un país puede decidir solo, sino también por aquello que consigue que los demás decidan con él.
Esto no elimina los conflictos entre intereses nacionales. Los Estados continúan compitiendo por recursos, inversiones, prioridades presupuestarias, orientaciones económicas y posiciones internacionales. La integración no ha suprimido la política entre países; ha creado instituciones dentro de las cuales una parte de esa política se negocia.
LA TRANSFORMACIÓN DEL PODER
La Unión Europea representa así una de las transformaciones más profundas del poder contemporáneo. No sustituye al Estado español ni gobierna España como lo hace su Gobierno, pero establece normas, crea incentivos, impone obligaciones dentro de sus competencias, proporciona recursos y configura un espacio de decisión que condiciona lo que los gobiernos nacionales pueden hacer. Al mismo tiempo, España no se encuentra simplemente al otro lado de ese poder, sino que forma parte de él.
Por eso la pregunta sobre si Europa reduce o aumenta la soberanía admite difícilmente una respuesta sencilla. Reduce la capacidad de decidir unilateralmente en determinados ámbitos, pero amplía la posibilidad de participar en decisiones cuya escala sería inaccesible para un Estado europeo actuando por separado.
La soberanía deja entonces de ser únicamente la capacidad de decir «decido solo» y empieza a incluir otra posibilidad:
«participo en una decisión que ninguno de nosotros puede adoptar por sí mismo».
En el mundo que dio origen al Estado moderno, la frontera delimitaba el espacio principal del poder. En la Europa contemporánea, esa frontera continúa existiendo, pero ya no contiene por completo el lugar donde se toman las decisiones.
La Unión Europea condiciona a España porque España ha decidido formar parte de un poder compartido y quizá esta sea su paradoja fundamental: perder capacidad para decidir solo puede ser, en determinadas circunstancias, una manera de ganar capacidad para decidir con otros.
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PLANETA UNIVERSAL BALEARES · ANÁLISIS · GEOPOLÍTICA · PODER
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